В июне 2003 года рабочая группа президиума Государственного совета Российской Федерации под руководством Губернатора Астраханской области А.П.Гужвина представила Президенту РФ В.В.Путину доклад «Об оздоровлении эколоической обстановки в Российкой Федерации». В этом докладе была проанализирована и ситуация с осуществлением государственного экологического контроля в стране.

В докладе отмечено, что система охраны природы в кризисный период складывалась в основном под воздействием трех основных факторов:

• острый дефицит средств;
• незаконченность, переходность законодательной базы;
• изменение статуса природоохранного ведомства страны.

Статус ведомства менялся дважды и оба раза в сторону его понижения. В 2000 г. произошло резкое ослабление служб охраны природы как в центре, так и на местах, что привело к снижению эффективности контроля, ослаблению позиций экологической экспертизы и, что важно подчеркнуть, возникновению противостояния между властью и природоохранной общественностью. Острый дефицит средств породил, с одной стороны, массу негативных тенденций, с другой - способствовал привлечению в страну иностранного и международного финансирования проектов, которое сыграло заметную положительную роль, а в наиболее депрессивных регионах послужило стимулированию деловой активности.

Бюджетные затраты на природоохранную систему в последние годы составляют 0,3-0,4% расходной части федерального бюджета, в реальном выражении за 90-е гг. они уменьшились многократно. Вклад других отечественных источников финансирования также совершенно недостаточен и имеет тенденцию к сокращению. До 1995 г. совокупные объемы отечественного финансирования природоохранной деятельности и обеспечения экологической безопасности из всех источников нарастали, затем наметилась тенденция к сокращению, а с 1999 г. они вновь стали расти, однако в недостаточной степени. Рост доли затрат на охрану окружающей среды в период максимального спада производства, видимо, отражает большую инерционность, консерватизм системы финансирования в целом. С 1995 г. динамика уровня затрат на охрану окружающей среды находилась в зависимости от динамики ВВП, т.е. снижение доли затрат, направляемых на охрану окружающей среды, было обусловлено ростом производства, а их фактический уровень сохранялся.

Динамику контрольной деятельности природоохранных органов до 2000 г. (Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов, впоследствии - Госкомэкологии России) иллюстрируют суммы наложенных ими штрафов и взысканного ущерба, отнесенные к объему ВВП. При этом отчетливо видно, что максимальное применение штрафных санкций (два их своеобразных пика) приходится на 1995 и 1999 гг. Характерно, что именно в периоды, наступающие за временем максимального применения штрафных санкций, производилось понижение статуса природоохранных органов. После достигнутых успехов в контроле за выбросами и сбросами в 1995 г. природоохранное министерство реорганизовано в госкомитет, и потребовалось время на восстановление прежнего уровня контроля. После достижения в 1999 г. максимальной эффективности работы в 2000 г. последовала ликвидация Госкомэкологии России с передачей его функций МПР России. По мнению экспертов, после передачи функций природоохранной службы МПР России эффективность государственного экологического контроля и государственной экологической экспертизы в стране резко снизилась, а уровень контроля за исполнением законодательства об экологической экспертизе стал приближаться к нулю. Достаточно сказать, что процент отклоненных экспертизой проектов в 2000 г. в сравнении с 1999 г. упал в 13 раз (с более чем 30% до 2,3%).

Одним из аргументов в пользу ликвидации самостоятельного государственного органа по охране окружающей среды был прогноз ряда экономистов о том, что снятие экологических барьеров развития хозяйства приведет к более быстрому экономическому подъему и росту прямых инвестиций (особенно иностранных) в реальный сектор экономики. Этот прогноз оказался ошибочным. После ликвидации природоохранного ведомства отмечено снижение темпов экономического роста, а выбросы и сбросы загрязняющих веществ увеличились; не наблюдается и прироста прямых иностранных инвестиций в экологоемкие отрасли. Снятие экологических барьеров не только не ускорило экономический рост, но и создало условия для поддержания устаревших технологий в ущерб перевооружению производства.

За годы, прошедшие с момента упразднения самостоятельной природоохранной службы, система государственной охраны окружающей среды была фактически разрушена. В 1999 г. среднегодовая численность природоохранных инспекторов составляла 4805 человек, в 2000 г. она сократилась на 31%, на 16% сократилось количество предприятий, стоящих на экологическом контроле, на 21% снизилась сумма наложенных штрафов. В 2001 г. среднегодовая численность природоохранных инспекторов снизилась до 2018 человек, что составляет 42% от уровня 1999 г. На одного инспектора сегодня в среднем приходится более 8500 км² территории. Районное звено экологической инспекции ликвидировано. При этом, начиная с 2000 г. наметился рост негативного воздействия хозяйственной деятельности человека на окружающую среду.

В 2001 г. произошла почти полная смена природоохранных кадров как на федеральном, так и на региональном уровнях. Потеря высококвалифицированных кадров со значительным опытом работы внутри страны и в многочисленных международных договорах по охране окружающей среды не позволяет России адекватно защищать свои национальные экологические интересы.

Участки природоохранной работы и те ее направления, где прекратилось или резко ослаблено функционирование федеральных структур, частично были вовлечены в сферу деятельности администраций субъектов Федерации, однако этот процесс имел стихийный характер, его результативность и перечень исполняемых региональными администрациями функций на разных территориях различны.

Общественные экологические организации: Всемирный фонд дикой природы России, Гринпис России, Международный социально-экологический союз, Центр охраны дикой природы внесли в рабочую группу президиума Государственного совета Российской Федерации предложения о создании двух федеральных органов исполнительной власти со следующими функциями:

• Министерство природных ресурсов Российской Федерации - функции по управлению государственным имуществом (все природные ресурсы: земельные для сельского хозяйства, водные, недра, лесные, животного и растительного мира) включая часть функций, выполняемых в настоящее время Госкомрыболовством России, Министерством сельского хозяйства России, Минимуществом России. В отношении этого министерства правоустанавливающие функции должны осуществляться Минэкономразвития России, а правоприменительные - четко делиться между министерством (для объектов федерального значения) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
• Федеральный орган исполнительной власти по экологической безопасности и охране окружающей среды - функции нормирования качества окружающей среды, экологической экспертизы, экологического контроля (включая контрольные функции Госкомрыболовства России, ФПС России, Госатомнадзора России, Минсельхоза России и МПР России) и обеспечения экологических платежей. Для этого органа правоустанавливающие функции должны обеспечиваться федеральными законами прямого действия. Часть правоприменительных функций (например, охрана охотничьих животных) должна быть передана на уровень субъектов Российской Федерации при сохранении надзорных функций за территориальными органами федерального органа исполнительной власти. В ведении этого же органа должны находиться и особо охраняемые природные территории федерального значения.

Рабочая группа президиума Госсовета пришла к заключению, что при разграничении полномочий в области охраны окружающей среды, экологической безопасности и государственного экологического контроля необходимо предусмотреть наличие трех уровней - федерального, регионального и муниципального, без ущемления прав и интересов какого-либо из них.

Так, объекты, относящиеся к федеральным энергетическим системам, ядерной энергетике, объекты, связанные с обеспечением обороны и безопасности, и другие подлежат ведению исключительно органов государственной власти федерального уровня. Объекты, связанные с добычей углеводородного сырья, использованием других природных ресурсов, в соответствии с Конституцией Российской Федерации относятся к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Особо охраняемые природные территории регионального значения (государственные заказники, памятники природы), объекты, занесенные в Красную книгу субъекта Российской Федерации, и т.п. относятся к ведению исключительно органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. К компетенции органов местного самоуправления относятся ряд объектов, связанных с переработкой и захоронением отходов потребления, обеспечение благоприятной экологической обстановки в конкретном населенном пункте и т.п.

В заключительной части доклада рабочей группы отмечено, что существующая в России законодательная база требует дальнейшего развития, а также согласования между собой действующих правовых актов. Совершенствование законодательства по охране окружающей среды должно проходить в несколько последовательных этапов для обеспечения непрерывности функционирования контрольных и управленческих структур. Необходимо законодательно обеспечить четкое разграничение полномочий в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов федерального и регионального уровней государственной власти и местного самоуправления без ущерба для какого-либо из этих уровней.

Для совершенствования охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, разработки и реализации экологической политики необходимо создание самостоятельного специального ведомства, наделенного широкими полномочиями в этой сфере.

Можно сказать, что последнее предложение рабочей группы частично принято при очередной реорганизации органов исполнительной власти в этом году. Однако, как всегда, решение по этому вопросу принято половинчатое.