Сысоева Ольга Николаевна, председатель комитета по экологии, природопользованию и градо-строительству Законодательного Собрания Нижегородской области, ген. директор ОАО «Красная Этна»
Миронов Павел Юрьевич, руководитель аппарата комитета по экологии Ассоциации «Большая Волга»

г. Н.Новгород                                                                                                    19 мая 2004 года

Развитие экологического законодательства в Нижегородской области в 90-е годы стало следствием развития федерального экологического законодательства, а также результатом активной деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, придававших решению экологических проблем области большое значение и рассматривающих эти задачи как часть государственной политики региона.

Отличительной особенностью экологического законодательства Нижегородской области является наличие в нем законодательных актов, не только разработанных в развитие соответствующих федеральных законов, но и законов, не имеющих аналогов на федеральном уровне («Об экологической безопасности», «Об экологическом страховании», «О целевом бюджетном фонде «Областной экологический фонд» и др.). Такая активная, новаторская законотворческая работа стала результатом эффективной организаторской деятельности Законодательного Собрания области, его профильных комитетов и подразделений, а также исполнительных органов охраны природы и управления природопользованием Нижегородской области.

Устав Нижегородской области, принятый Законодательным Собранием 18 апреля 1995 года, в экологической части определил природоохранные приоритеты для Нижегородской области, одним из которых стало обеспечение экологической безопасности.

Правовую основу законотворческой деятельности в сфере экологии усилило подписанное в 1996 году между Правительством России и администрацией Нижегородской области Соглашение о разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения природными ресурсами и охраны окружающей среды. Соглашение, действовавшее до 2002 года, предоставило возможность решать экологические вопросы во взаимосвязи с другими региональными проблемами - социальными, экономическими, финансовыми, эффективно реализуя, в первую очередь, хозяйственно-экономический принцип - «загрязнитель платит», путем установления для природопользователей дифференцированных размеров платы по видам загрязнения окружающей природной среды с учетом степени экологической опасности от загрязнения; стимулирования природопользователей в выполнении природоохранных мероприятий; развития системы взимания платы за иные воздействия на окружающую природную среду (шумовое, бактериальное и другие). Важным итогом реализации Соглашения стало финансовое наполнение экологических фондов при небольших бюджетных ассигнованиях на природоохранные мероприятия, направления части средств на финансирование территориальных природоохранных органов, что позволило повысить эффективность их работы. Соглашение сыграло позитивную роль в развитии экологического законодательства Нижегородской области.

Областной Закон «Об экологической безопасности» от 10.09.96 № 45-З стал одним из основных правовых актов, определяющих региональную экологическую политику и был первым законодательным актом такого рода, принятым отдельным субъектом РФ. Основной целью разработки закона явилась необходимость придания правового статуса требованиям экологической безопасности при осуществлении любой деятельности хозяйствующими субъектами на территории Нижегородской области путем установления профилактических мер по обеспечению экологической безопасности с проведением государственной экологической экспертизы, наличием утвержденной разрешительной документации и лицензии на осуществление экологически опасных видов деятельности, страхования от возможного ущерба при осуществлении экологически опасных видов деятельности. Законом определялись меры по выделению бюджетных средств, необходимых для выполнения мероприятий по обеспечению экологической безопасности. Этот закон носит стратегический характер и нацелен на долгосрочные перспективы развития экологического законодательства. В ряде субъектов РФ на основе нижегородского опыта были приняты аналогичные законы.

Нижегородская область одной из первых начала разработку системы экологического страхования (добровольного и обязательного). По Соглашению 1996 года органам государственной власти области было делегировано право проведения эксперимента по внедрению системы обязательного экологического страхования до принятия соответствующей нормативной базы федерального уровня. На основании этого был принят областной Закон «Об экологическом страховании в Нижегородской области» от 20.08.97 № 83-З. Закон определял цели экологического страхования и формы его осуществления (добровольное и обязательное). При администрации области был создан областной фонд экологического страхования для обеспечения развития системы экологического страхования в целом. Законом подробно определялось регулирование отношений субъектов экологического страхования, наступление страхового события, страхового случая, определялся порядок материальной ответственности в результате аварийного загрязнения с расчетом страховой суммы. Закон также регулировал вопросы добровольного экологического страхования.

В течение 1998-2002 годов на территории Нижегородской области действовала единственная в России система добровольного и обязательного экологического страхования, опыт которой изучался как регионами, так и федеральными органами власти. Профильными комитетами Государственной Думы и Совета Федерации опыт нижегородских экологов был положен в основу разработки соответствующего проекта федерального закона, хотя до настоящего времени подобный закон так и не принят. Сам же закон Нижегородской области «Об экологическом страховании в Нижегородской области» утратил силу в связи с законом Нижегородской области от 16.04.02 № 23-З.

Закон Нижегородской области «Об особо охраняемых природных территориях» от 27.03.98 № 118-З учитывает большую отечественную, в том числе нижегородскую, и международную практику в сфере охраны природных территорий. Данным законом на территории Нижегородской области выделены 11 категорий особо охраняемых природных территорий (ООПТ) регионального значения, 6 из которых дополняют федеральный перечень с учетом особенностей Нижегородской области: территории охраняемого ландшафта, охраняемые природно-культовые объекты, памятники ландшафтного искусства, охраняемые геологические объекты, территории, представляющие особую ценность для сохранения живых объектов, внесенных в Красную книгу Нижегородской области, ресурсные заказники. Закон предусматривает механизм резервирования территорий потенциальных ООПТ, призванного обеспечить сохранность этих территорий на время обследования и оформления на них документации.

В 1991 году создан Областной экологический фонд для решения неотложных природоохранных задач, восстановления окружающей среды и компенсации причиненного ей вреда, а также финансирования строительства и реконструкции очистных сооружений, канализационных сетей, реконструкции полигонов по утилизации производственных и бытовых отходов. В 2004 году запланированные доходы фонда составляют 351,8 млн. руб., т.е. увеличились более чем в 100 раз. Принятый в 2002 году областной Закон от 10.04.2002 № 21-З «О целевом бюджетном фонде «Областной экологический фонд» обеспечил правовое поле деятельности Облэкофонда, образованного в составе областного бюджета за счет доходов целевого назначения и целевых отчислений за загрязнение окружающей среды (выбросы загрязняющих веществ в атмосферу, сбросы в водные объекты, плата за размещение отходов, плата за пользование водными объектами, объектами животного мира, отходов, иные поступления). Деятельность Облэкофонда зарекомендовала себя как эффективный механизм совершенствования экономики природопользования.

Не менее актуальной стала необходимость совершенствования законодательства в области охоты и ведения охотничьего хозяйства. Эта отрасль права на сегодняшний день является наименее регулируемой на федеральном уровне (соответствующий федеральный закон до сих пор не принят). Разработка областного закона велась в течение трех лет. Закон «Об охоте и ведении охотничьего хозяйства в Нижегородской области» от 28.03.02 № 17 - З осуществил правовое регулирование отношений в области охотопользования, дал определение понятию «охотничье хозяйство», установил компетенцию и полномочия госорганов в сфере охраны и контроля за использованием охотничьих животных, права и обязанности охотопользователей.

Одним из наиболее перспективных направлений развития областного законодательства в области природопользования стала разработка нормативных правовых актов в сфере регионального и местного недропользования, разведки и добычи полезных ископаемых. В 2003 году по инициативе комитета Законодательного Собрания по экологии, природопользованию и градостроительству при участии ГУПР МПР России по Нижегородской области и Областного управления Госгортехнадзора был разработан и принят Закон области 08.09.2003 № 73-З «Об участках недр местного значения» - первый нормативный правовой акт, который подробно регулирует предоставление участков недр и пользование ими на территории Нижегородской области, с упрощением процедуры оформления всех разрешительных документов, что сделано в интересах региональных недропользователей и органов местного самоуправления, поскольку налог на добычу полезных ископаемых поступает в доходы местных бюджетов. В Законе предусмотрен эффективный контроль за рациональным недропользованием с привлечением территориальных служб государственного горного надзора и органов местного самоуправления. Законом также предусмотрена передача полномочий органам местного самоуправления в части принятия решения о выдаче лицензий на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых.

Важной экологической проблемой, на решение которой Законодательное Собрание обращает особое внимание, является проблема переработки и утилизации отходов производства и потребления в Нижегородской области в рамках выполнения областной целевой программы «Отходы» (2000-2004 г.). В области накоплено около 12 млн. тонн опасных промышленных отходов, а наибольшее загрязнение наблюдается в городах с крупным производственно-хозяйственным комплексом (г. Н.Новгород, г. Дзержинск, г. Кстово, г. Выкса и др.). Немаловажным вопросом в решении проблемы промышленных и бытовых отходов является вопрос их утилизации и переработки во вторичные продукты. Например, 94% ТБО поступают на полигоны и свалки для складирования и только 6% на вторичную переработку. Вовлечение в хозяйственный оборот отходов, являющихся вторичными материальными ресурсами - главная и перспективная задача в обращении с отходами производства и потребления. На эти цели и подобные цели из средств Областного экологического фонда в 2004 году будет направлено 46 млн. руб. Оптимизации ситуации в этой сфере Законодательное Собрание планирует уделять самое пристальное внимание.

Несмотря на то, что в области насчитывается 313 очистных сооружений, только 79% сточных вод очищаются до проектных параметров, а ведь большая часть населения Нижегородской области обеспечивается питьевой водой из поверхностных источников, в которые попадают сточные воды промышленных и сельскохозяйственных предприятий, а также жилищно-коммунального комплекса. От качества воды зависит продолжительность жизни человека и состояние окружающей среды. С учетом важности и серьезности данной проблемы в смете расходов Областного экологического фонда, утвержденной в составе областного бюджета, на решение данного вопроса в 2004 году выделяется более 170 млн. руб., т.е. 50% от всех расходов.

Перспективным направлением работы Законодательного Собрания и его профильного комитета стало активное участие в разработке областной целевой программы «Снижение негативного воздействия автотранспорта на окружающую среду». Комитет Законодательного Собрания по экологии, природопользованию и градостроительству является координатором по разработке данной программы, в которой будет учтен положительный опыт ряда субъектов РФ (г. Москва, Саратовской области, Костромской области и др.), а в результате выполнения мероприятий программы (2005-2007) в Нижегородской области будет увеличена доля газомоторного топлива в общем объеме потребления моторного топлива в 5 раз (с 2% до 10%), улучшены экологические характеристики автомобильного топлива до соответствующих международным стандартам Евро-2 и Евро-3, а также будет достигнута значительная экономия бюджетных средств за счет перевода муниципального и государственного автопарка на газомоторное топливо. А главным результатом программы станет улучшение экологической обстановки в регионе за счет снижения негативного воздействия на окружающую среду от выхлопов автотранспорта, доля загрязнения которого в общий объем поступающих в атмосферу загрязняющих веществ составляет до 60%.

В целом, за 10 лет активной нормотворческой работы Законодательного Собрания Нижегородской области в сфере экологии и природопользования разработано и принято 113 нормативно-правовых актов (31 закон, 82 постановления), ряд из которых до сих пор не имеют аналогов на федеральном уровне.

Опыт законотворческой работы Законодательного Собрания Нижегородской области неоднократно рассматривался профильными комитетами Государственной Думы и Совета Федерации, законодательными органами субъектов Российской Федерации (Чувашия, Ульяновская область и др.), а также был представлен докладами и выступлениями на конгрессах Форума «Великие реки», семинарах, конференциях и совещаниях различного уровня, в том числе, при написании совместного сборника «Право и управление в сфере экологии в земле Северный Рейн - Вестфалия и городе Нижнем Новгороде».